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6 luglio 2020 Il quotidiano on-line per gli operatori e gli utenti del trasporto 10:54 GMT+2



Il Nuovo
Piano Generale dei Trasporti



CAPITOLO 1 PREMESSA

Il nuovo Piano Generale dei Trasporti si propone come quadro di riferimento di un insieme di interventi il cui fine ultimo è rafforzare il sistema economico e migliorare la qualità della vita in un contesto di sviluppo sostenibile. Una pluralità di agenti è coinvolta in tale processo: cittadini, imprese, amministrazioni pubbliche. Una molteplicità di settori e di temi sono correlati con la politica del trasporto: la politica industriale e la politica per lo sviluppo, l’innovazione e la telematica, la politica ambientale nazionale e internazionale, il decentramento e le politiche per la promozione della concorrenza. Il PGT si pone dunque come momento di coordinamento e di sintesi di obiettivi intermedi, individuali e collettivi, per conseguire il fine ultimo di una migliore competitività delle imprese, di trasporto e non, e di una migliore qualità della vita per i cittadini.

L’Italia soffre di indubbie carenze infrastrutturali che, a seconda delle aree del Paese, si traducono in un freno all’espansione o in un fattore di inibizione di processi di sviluppo indispensabili per ridurre i persistenti e gravi squilibri territoriali. Il PGT si propone di individuare un numero relativamente limitato di interventi prioritari, capaci tuttavia di contribuire alla realizzazione di un sistema integrato di trasporto strategico di interesse nazionale, punto di riferimento delle iniziative locali.

La politica dei trasporti non può tuttavia essere ristretta alle sole infrastrutture. Nell’ambito del PGT dovranno essere individuate gli interventi volti ad aumentare l’efficienza complessiva dell’offerta di servizi di trasporto, concentrando in particolare l’attenzione sui processi di privatizzazione e liberalizzazione dei mercati. Tali processi dovranno essere orientati al miglioramento della qualità dei servizi, alla riduzione dei costi e dovranno contemplare un passaggio dalla logica della ‘tariffa’ a quella del ‘prezzo’.

Insieme agli interventi sul lato dell’offerta andranno individuate e sviluppate opportune politiche per la gestione della domanda di trasporto, volte a rivedere il sistema dei sussidi che ne stimola artificialmente la crescita e a indirizzarla verso le modalità economicamente, socialmente e ambientalmente più efficienti nei diversi contesti.

La modernizzazione del settore dei trasporti passa anche attraverso l’innovazione tecnologica. Il PGT si propone di individuare strategie e strumenti volti a promuovere e a orientare l’innovazione, al fine di renderla funzionale al miglioramento della qualità dei servizi, all’aumento della competitività delle imprese e alla riduzione delle diseconomie esterne proprie degli attuali modelli di trasporto pubblico e privato (inquinamento, congestione, incidentalità).

Il PGT si propone di identificare nuove e più efficaci forme di coordinamento tra i diversi livelli di governo tese ad esaltare i benefici del decentramento, ricercando soluzioni operative del principio di sussidiarietà rispettose del principio di autonomia ma non in contrasto con l’esigenza di assicurare in tutto il Paese il soddisfacimento di bisogni essenziali.

 

1.1 Il PGT: le nuove condizioni di contorno

Dal precedente Piano Generale dei Trasporti a oggi sono profondamente mutate le condizioni generali di riferimento.

I vincoli di bilancio per il rientro dal debito pubblico hanno prodotto una riduzione delle disponibilità di fondi pubblici e quindi l'introduzione di criteri selettivi di spesa sulla base di una gerarchia di priorità e di una attenta valutazione della produttività economica e delle ricadute sociali dei programmi. E' poi maturata l'esigenza di riforme istituzionali e di nuovi rapporti tra i diversi livelli di governo ed è lievitata la necessità di un ruolo di coordinamento delle Amministrazioni centrali a fronte della crescente autonomia di quelle locali in termini di programmazione, capacità di spesa e di responsabilità finanziaria.

Il processo di integrazione europea ha subito una forte accelerazione. Non solo la nascita dell’Euro, ma anche, e soprattutto, il processo di progressiva armonizzazione dei principi generali e delle regole che governano o dovranno governare le politiche in un numero crescente di settori, hanno contribuito a ridurre gli spazi di autonomia dei singoli governi, esaltandone, nel contempo, la funzione di soggetti attivi nel processo di costruzione di regole comuni.

Ancora, è cresciuta e si è consolidata l’integrazione economica tra gli Stati. La globalizzazione dei mercati ha reso ciascun paese e ciascun attore più dipendente dal contesto internazionale, elevando il grado di complessità delle decisioni private e collettive, e quindi il grado di incertezza, ma ha anche contribuito ad allargare la sfera delle opportunità. Opportunità che possono essere colte solo attraverso la formulazione di strategie capaci di introdurre forti elementi di flessibilità nei processi decisionali.

Da ultimo, non può non essere sottolineata l’evoluzione dell’ atteggiamento, dei singoli e della collettività, nei confronti della questione ambientale e del peso da attribuire all’uso razionale delle risorse nell’ambito delle decisioni collettive. Il trattato di Amsterdam nel 1997 ha confermato esplicitamente tra i grandi obiettivi dell’UE "la promozione di uno sviluppo armonioso equilibrato e sostenibile delle attività economiche, nonché un elevato livello di protezione dell’ambiente", stabilendo la necessità di integrare a tal fine le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente in tutte le politiche settoriali. I trasporti costituiscono uno dei cinque settori prioritari del V Programma d’azione per uno sviluppo durevole e sostenibile della Comunità. Uno sguardo, su scala planetaria, dello stato dell’ambiente, offre una immagine caratterizzata da luci e ombre. Le ombre derivano dal peggioramento delle condizioni ambientali globali, dovute al progressivo scostamento del prelievo di risorse e dell’emissione di scorie dalla "capacità di carico" dell’ecosistema. L’emergenza dei fenomeni di inquinamento globale – cambiamenti climatici, riduzione dello strato di ozono, acidificazione dei suoli e delle acque – sottolineano, sulla questione ambientale, l’interdipendenza strutturale delle economie sviluppate e di quelle in via di sviluppo. Le luci derivano dal miglioramento o, quantomeno, dalla forte decelerazione del deterioramento dell’ambiente fisico riscontrabile nei maggiori paesi industrializzati nei quali sono stati realizzati indubbi progressi nella riduzione di molte forme tradizionali di inquinamento.

L’evidenza empirica su scala internazionale di una correlazione positiva tra livello del reddito nazionale e opportunità di tutela ambientale rende plausibile la tesi di un possibile circolo virtuoso tra sviluppo e ambiente. Nelle economie avanzate, infatti, si osserva una crescita della quota del prodotto interno lordo collegabile ad attività quasi immateriali e a una diminuzione del contenuto materiale delle attività tradizionali.

Tuttavia, la tesi del circolo virtuoso non va intesa come un semplice atto di fede nella crescita economica: è necessario infatti verificare di volta in volta le forme che la crescita assume e, quindi, la sua effettiva capacità di conseguire effettivi avanzamenti sulla via della sostenibilità di lungo periodo dello sviluppo.

Inoltre, nonostante la tesi del circolo virtuoso poggi su una accresciuta fiducia nella capacità delle forze di mercato di dotarsi di meccanismi di "autoregolamentazione", capaci di promuovere un uso più razionale ed equilibrato dell’ambiente da parte dei vari attori economici, l’attivazione di tali meccanismi richiede un sapiente intervento pubblico, in grado di stimolare e sostenere i processi di autoregolamentazione spontanei, senza rinunciare a una funzione di regolamentazione di taluni usi "critici" delle risorse naturali da parte dei singoli soggetti economici.

Tale intervento appare particolarmente necessario nel settore dei trasporti dal quale, in particolare nel nostro Paese, non emergono segnali tali da far ritenere che le forze di mercato operino spontaneamente nel senso di una riduzione della pressione ambientale. Al contrario, tale pressione è aumentata, a motivo anche dell’assenza di una strategia organica di controllo delle esternalità negative associate alla mobilità.

L’intervento pubblico dovrà tuttavia assumere forme e avvalersi di strumenti in larga parte diversi da quelli che hanno caratterizzato la prima generazione delle politiche ambientali, dominate dal ricorso a norme vincolanti e uniformi. Esiste ormai un diffuso consenso intorno alla necessità di non interpretare la politica ambientale - intesa come insieme non solo di norme vincolanti, ma anche e sempre più di incentivi economici – come un capitolo autonomo, un corpo estraneo rispetto alla politica economica e alla politica tout court.

 

1.2 Il PGT: il quadro di riferimento

Il nuovo PGT non può che partire dall'analisi della domanda di mobilità, la cui crescita è molto sostenuta in tutta Europa. Questo processo si è concretizzato soprattutto nel crescente uso dell’auto privata per la mobilità passeggeri e del camion per il trasporto delle merci. Al contrario, l’utenza dei mezzi collettivi è variata di poco ed è comunque diminuita in termini di quote. Il trasporto aereo ha anch’esso registrato una crescita molto rapida, tanto che il traffico infra-europeo supera ormai quello ferroviario.

In Italia la domanda di trasporto passeggeri è cresciuta a ritmi molto sostenuti, a causa non solo dell’aumento del reddito e della variazione dei modelli di consumo, ma anche dei processi di terziarizzazione e di decentramento delle imprese. L'analisi degli attuali volumi di traffico passeggeri e merci conferma l'assoluta prevalenza del trasporto su strada con le seguenti caratteristiche: una elevata concentrazione di traffico su alcune direttrici critiche, una squilibrata distribuzione territoriale della domanda, un'elevata quota di movimentazione delle merci e dei passeggeri su brevi e medie distanze.

Lo squilibrio modale è nettamente maggiore rispetto agli altri Paesi europei. La strutturale prevalenza del trasporto stradale è particolarmente accentuata nelle aree urbane. Anche per le merci la quota di trasporto ferroviario è diminuita costantemente, cosė come il cabotaggio, mentre aumenta l'autotrasporto, malgrado lo sviluppo significativo del combinato e del trasporto marittimo containerizzato. Marginali le quote di navigazione interna e aerea.

Negli scambi internazionali le merci a basso valore aggiunto viaggiano via mare, per il resto prevale il vettore stradale.

L'offerta di infrastrutture rispecchia tale situazione. La rete stradale ha una estensione di 442mila km circa, ma a causa della concentrazione di traffico su certe direttrici alcuni punti della rete sono prossimi alla saturazione: ciò si registra in corrispondenza dei nodi principali, per la sovrapposizione del traffico a lunga percorrenza con il traffico locale.

Analoga la situazione nel settore ferroviario, pur in presenza di un ridotto volume di traffico. Alle tratte sature o in via di saturazione nei collegamenti con le principali città del Nord e nelle linee di accesso alle principali stazioni, si affianca sul resto della rete un sistema con servizi scadenti, ridotta affidabilità e oneri di gestione elevati, a causa dell'obsolescenza delle infrastrutture, degli impianti, del materiale rotabile.

Nel trasporto aereo i due grandi poli di Roma e Milano movimentano oltre il 60% dei passeggeri e l'80% delle merci. Gli altri aeroporti tendono ad essere sottoutilizzati rispetto alle loro potenzialità e nel Mezzogiorno convivono situazioni di sottoutilizzo con altre di inadeguata capacità infrastrutturale, alle quali si sta ponendo rimedio anche con il concorso privato.

Nelle città sono insufficienti sia la viabilità stradale di scorrimento, sia soprattutto i servizi collettivi su gomma e ferroviari, spesso con forti ritardi rispetto alle principali aree urbane europee.

I sistemi collettivi di trasporto su strada non sono sufficientemente attraenti per gli utenti, causa il minore livello di efficienza e di affidabilità. Analoghe carenze presentano le ferrovie regionali e metropolitane, nonostante i recenti sforzi tesi a migliorare l’offerta, e i parcheggi.

Il trasporto merci ha una notevole debolezza strutturale. L'autotrasporto nazionale presenta una notevole polverizzazione dell’offerta pregiudicando la nostra presenza sui mercati internazionali: i vettori nazionali riescono a servire solo il 25% del traffico di importazione e appena il 35% di quello di esportazione, con un trend progressivamente decrescente.

Le carenze del sistema dell’offerta non sono riconducibili alla dimensione relativa del peso del finanziamento pubblico al trasporto. Il finanziamento dello Stato è sostanzialmente in linea con i principali Paesi europei, pur nella diversa sua distribuzione ed efficacia tra i diversi comparti modali. Le scelte di investimento hanno privilegiato in passato soprattutto il settore stradale, che ha assorbito l'80% delle risorse destinate alle infrastrutture di trasporto tra i primi anni '60 e la metà degli anni '70, contro un 15% alle ferrovie. Soltanto nell'ultimo decennio si è realizzato un riallineamento rispetto agli altri Paesi europei. Ma, al contrario di quanto è accaduto nel resto d’Europa, le risorse stanziate non si sono tradotte altrettanto efficacemente in nuove infrastrutture e in servizi di trasporto più efficienti, il che denota una bassa capacità delle nostre strutture amministrative di mobilitare efficacemente tali risorse.

 

1.3 Il nuovo PGT: un documento aperto

Questo documento è una base di discussione, un testo aperto sui principi guida del PGT. Vi vengono proposti orientamenti di metodo e di merito ai fini di un confronto costruttivo tra soggetti pubblici e privati per la predisposizione di un piano nazionale dei trasporti, punto di riferimento delle iniziative locali e di raccordo con le politiche europee. I principi ispiratori del PGT possono cosė essere riassunti.

Poiché la politica dei trasporti deve rendere il settore funzionale alle esigenze di imprese e cittadini, ogni misura suggerita va valutata per l'impatto complessivo e di medio-lungo periodo sulla collettività.

Per quanto riguarda le infrastrutture si proporrà un numero limitato di interventi prioritari che concorrono a configurare un sistema integrato di trasporto strategico di interesse nazionale, la cui programmazione è a carico dello Stato, per superare una prassi basata su interventi frammentari, non riconducibili ad un disegno organico, talvolta motivata da esigenze di breve periodo. In questo senso, il nuovo PGT rappresenterà anche l'alveo naturale all’interno del quale i Piani di trasporto regionali troveranno la migliore compatibilità.

Di ogni intervento saranno analizzati costi e benefici in rapporto agli obiettivi del PGT: i parametri di valutazione saranno la sostenibilità finanziaria e la possibilità di coinvolgimento dei capitali privati, la complementarità con altri interventi e l’effetto leva complessivo, gli impatti sull'ambiente e la sicurezza, la capacità di riduzione di squilibri territoriali, gli effetti sull'occupazione e sulla competitività delle imprese. Saranno altresė individuate le procedure per assicurare maggiore efficienza e celerità in fase di realizzazione delle opere.

Per le aree urbane e metropolitane, l'attenzione sarà rivolta alla promozione di sistemi integrati di mobilità costruiti in direzione di obiettivi fondamentali quali il risanamento ambientale, la sicurezza del trasporto e la qualità del servizio.

La politica dei trasporti non può essere ristretta alle sole infrastrutture, che costituiscono una componente importante ma non decisiva e sufficiente. Ogni proposta di nuove opere deve costituire parte integrante di una politica che correttamente moduli le varie componenti hard e soft che concorrono a configurare un sistema di trasporti e a determinarne il grado di qualità ed efficienza. Tra le componenti soft vanno incluse le regole e gli incentivi che concorrono a determinare le strutture di mercato, la distribuzione delle competenze tra governo centrale ed amministrazioni locali e la saldatura della politica dei trasporti con le altre azioni di politica economica.

Per quel che riguarda le regole e più in generale gli assetti istituzionali, occorre un cambiamento complessivo delle strutture di mercato, degli strumenti di regolazione e di finanziamento pubblico, a seguito anche degli indirizzi europei per l'abbattimento degli ostacoli alla concorrenza. I processi di privatizzazione e di liberalizzazione dei mercati devono essere realizzati nel modo il più funzionale possibile agli interessi nazionali, attenuando le eventuali ricadute sociali senza tuttavia compromettere l'efficacia del disegno. Sono altresė necessarie nuove regole laddove l'abolizione dei monopoli pubblici rischi di produrre rendite a vantaggio di nuovi operatori privati, senza apprezzabili guadagni di efficienza e di benefici per l'utenza.

In un quadro di accresciuta autonomia e responsabilità delle Amministrazioni locali, il PGT ha il compito di indicare forme di coordinamento tra le iniziative ai diversi livelli di governo, anche nella ricerca di soluzioni operative del principio di sussidiarietà, rispettose del principio di autonomia ma non in contrasto con l'esigenza di assicurare in tutto il Paese il soddisfacimento di bisogni essenziali.

Il PGT deve tenere conto delle diversità tra aree territoriali e quindi della diversità dei bisogni. Nelle aree più ricche e dinamiche si indicheranno le soluzioni ai problemi connessi all'eccesso di domanda, ma anche (in una prospettiva di medio-lungo periodo) i modi per riorientare la domanda verso l'impiego di mezzi di trasporto compatibili con i vincoli esistenti, compreso quello della ristrettezza dello spazio fisico. Nelle aree più arretrate e in particolare nel Mezzogiorno, gli interventi sono invece considerati come strumenti atti ad innescare e sostenere processi di sviluppo, nell’ambito di una prospettiva di maggiore valorizzazione del territorio.

L’insieme delle politiche e degli interventi infrastrutturali del nuovo PGT dovrà assicurare il raggiungimento degli standard di qualità ambientale definiti dalle direttive comunitarie e dalla normativa nazionale che dovrà consentire al Paese di far fronte agli impegni di riduzione dell’inquinamento transfrontaliero e di prevenzione dei cambiamenti climatici sottoscritti nelle sedi nazionali.

Nel comparto della logistica e del trasporto merci il PGT assume come obiettivo primario il raggiungimento degli standard di servizio europei, in modo da incidere in maniera determinante su uno degli aspetti chiave della competitività del sistema produttivo del Paese.

Nel trasporto di persone a media e lunga percorrenza le diverse modalità operano in complementarità e concorrenza. Anche in questo settore l'obiettivo è di sviluppare l'intermodalità, nell'ottica di un generale miglioramento della qualità del servizio, anche grazie all’intensificazione della concorrenza e alla promozione dell'innovazione.

Un ruolo fondamentale spetta all'innovazione tecnologica e il PGT dovrà individuare strategie e strumenti per incentivarne la diffusione coordinata nell'intero sistema. Un suo corretto impiego ridurrà il fabbisogno di spostamento di merci e passeggeri, la quantità di merci in movimento, gli impatti ambientali e svilupperà un importante mercato per sistemi e servizi.

Elemento qualificante sarà dunque la riconosciuta esigenza di sviluppare l’attività di ricerca nel settore dei trasporti: dalle metodologie per la pianificazione e la gestione dei sistemi alla ricerca tecnologica nel campo dei veicoli, delle infrastrutture, degli equipaggiamenti ausiliari, dei sistemi telematici e satellitari. Parallelamente dovranno individuarsi nuovi percorsi formativi per agevolare la mobilità professionale e la creazione di nuove competenze e professionalità.

Infine, i problemi del costo del lavoro e degli assetti contrattuali nelle aziende che operano nei settori del trasporto assumono un’importanza strategica all’interno del quadro di miglioramento dei servizi proposto dal PGT, anche in conseguenza dei processi di liberalizzazione. La microconflittualità ricorrente indica l'esigenza di un riesame del sistema redistributivo orientato alla semplificazione e alla razionalizzazione del complesso sistema contrattuale del settore trasporti.

 

1.4 Metodologia di lavoro

Con la definizione degli obiettivi, delle linee guida, e dei criteri ordinatori cui dovrà ispirarsi il nuovo PGT, questo documento si apre alla discussione. Le analisi e le proposte in esso contenute non sono punto di arrivo ma punto di partenza. Tramite la creazione di gruppi di lavoro tematici che coinvolgano anche amministrazioni pubbliche, associazioni di categoria e parti sociali, università e centri di ricerca si apre una fase che dovrà condurre alla definizione di una moderna e organica politica dei trasporti in una prospettiva di medio e lungo periodo.



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