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Ministero dei Trasporti e della Navigazione




Lineamenti per la riforma e lo sviluppo del sistema italiano del trasporto aereo


ottobre 1999

Indice

Premessa
   1. Introduzione: linee evolutive e di politica del trasporto aereo
   2. La dinamica del traffico aereo
   3. Le compagnie aeree
   4. Gli aeroporti
      4.1 lo scenario
      4.2 pianificazione dello sviluppo aeroportuale
      4.3 le gestioni aeroportuali
   5. L'allocazione degli slots aeroportuali
   6. Il controllo del traffico aereo
   7. La tutela degli utenti
   8. La revisione del codice della navigazione
   9. Le iniziative europee
Conclusioni e sintesi operativa




PREMESSA

Questo documento nasce da alcune convinzioni di fondo:

  1. I profondi cambiamenti che segnano la scena del trasporto aereo e il carattere unitario del settore richiedono una riflessione globale e una riforma che delinei un quadro complessivo e coerente di misure.

  2. Le cause di debolezza del sistema italiano del trasporto sono molteplici ma trovano comune denominatore in un deficit di concorrenza, frutto di "incrostazioni" e di mentalità monopolistiche, pervasive quanto resistenti. E' compito dello Stato promuovere la relazione "virtuosa" concorrenza-competitività-crescita, avendo tuttavia ben ferma la convinzione che la liberalizzazione costituisce un mezzo e non un fine a sé stante, e che tale processo non produce automaticamente risultati positivi per l'interesse generale, ma va regolato con equilibrio e attentamente vigilato.

  3. L'attuazione delle linee qui disegnate richiederà una combinazione equilibrata di interventi di natura diversa (legislativi, amministrativi, di incentivazione, ecc.), la cui attuazione non potrà che avvenire con gradualità.

  4. Infine, la complessità dei problemi e degli interessi richiederà che la riflessione del Governo sia condotta in stretto raccordo con i soggetti interessati (gestori aeroportuali, compagnie aeree, OO.SS., organismi preposti ai vari servizi dell'aviazione civile) e con le Istituzioni a vario titolo competenti in materia (Parlamento, Regioni ed Enti territoriali, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Commissione europea).

Il grado di elaborazione che il Ministero dei trasporti e della navigazione ha maturato sui vari temi qui affrontati e i poteri di intervento di cui esso dispone variano da caso a caso. A mero titolo esemplificativo, mentre sono maturi i tempi per completare la riforma dei meccanismi di determinazione dei proventi delle gestioni aeroportuali, dell'assistenza al volo, della tutela degli utenti, del codice della navigazione, altre tematiche debbono essere approfonditamente discusse con i soggetti prima indicati: ci si riferisce in particolare alla pianificazione del sistema aeroportuale, su cui gli orientamenti qui espressi costituiscono una prima riflessione, o alla riforma dei meccanismi della clearance aeroportuale, la cui attuabilità è comunque condizionata al consenso europeo.

Al tempo stesso il documento rappresenta - specie per la parte di pianificazione - una fase preliminare alla compiuta elaborazione che il nuovo PGT dovrà dare alla materia. Una volta raggiunta al riguardo una convergenza di opinioni che il Governo consideri adeguata, esso fornirà le linee per la relativa sezione del PGT.

In questo contesto e con questo spirito il Ministero intende sottoporre il documento alle Istituzioni e ai soggetti sopra indicati, chiedendo ad essi ogni sforzo per un contributo costruttivo di idee.



1. Introduzione: linee evolutive e di politica del trasporto aereo

1.- Il mondo del trasporto aereo è caratterizzato da linee evolutive che possono essere così schematizzate.

  1. A livello mondiale è, nel campo del trasporto, il settore che presenta i più elevati tassi di crescita, attuali e prospettici.

  2. La crescita e le sue prospettive, tuttavia, non sono omogenee: nei paesi a più elevato reddito pro-capite si colgono segnali di maturità che fanno prevedere un assestamento dei tassi di crescita su basi contenute (per i passeggeri) e un riequilibrio di quote di trasportato a favore delle merci; il progredire del processo di integrazione europea, tuttavia, è destinato ad alimentare un intenso traffico infra-europeo, specie di tipo point-to-point e a vocazione business, con caratteristiche nuove in termini di domanda di qualità e di flessibilità dei servizi.

  3. Il trasporto aereo è un sistema complesso, la cui efficienza è condizionata dal funzionamento di ciascuna sua parte. Al tempo stesso, esso è caratterizzato da componenti che talvolta operano con logiche diverse e si confrontano su terreni assai differenti: in particolare, i comparti che compongono il settore - per ragioni, anche (sebbene non sempre), ineludibili - non sono ugualmente esposti al "naturale" gioco della concorrenza.

  4. Si è assistito in questo ultimo decennio (specie sul "lato aria" del trasporto) a un progressivo abbattimento delle barriere - normative, regolamentari, finanziarie e tecnologiche - all'entrata sul mercato, alla liberalizzazione tariffaria e al conseguente aumento della concorrenza e del numero di nuovi operatori aerei. Gli effetti della liberalizzazione, tuttavia, si sono fatti sentire in misura considerevole sui collegamenti internazionali e infra-comunitari, assai meno su quelli domestici.

  5. La somma combinata degli elementi menzionati ai punti b) e d) porterà inevitabilmente a una concorrenza sempre più aggressiva nei mercati in espansione, mentre quella nei mercati maturi assumerà connotati difensivi (ma non per questo meno duri).

  6. Anche (sebbene non solo) come reazione alla liberalizzazione, si è assistito a un imponente processo di concentrazione fra compagnie aeree che, in realtà, ha portato ad una forte riduzione del grado di pluralismo. Questo processo, reso inevitabile dalla globalizzazione del mercato tende a determinare, a cascata, fenomeni di concentrazione anche a livello aeroportuale. Ne segue che la liberalizzazione non conduce necessariamente al pluralismo: è compito degli Stati far in modo che il mercato riesca a coniugare efficienza e competitività, da un lato, con la salvaguardia di un reale pluralismo, dall'altro.

  7. Sebbene l'offerta di trasporto aereo, anche in virtù dell'apertura dei mercati, sia caratterizzata da una considerevole flessibilità in rapporto alla domanda - e pertanto, dal punto di vista degli utenti la figura dell'offerente sia relativamente indifferente - dal punto di vista dell'interesse complessivo di ciascun paese non è irrilevante se essa sia esercitata da operatori stabilmente insediati in esso, non ultimo a causa dell'elevato valore del moltiplicatore dell'occupazione, diretta e indotta. Inoltre, situazioni strutturali di inefficienza conducono inevitabilmente a diversioni di traffico verso altri paesi. Di qui gli sforzi realizzati da ogni paese per accrescere la competitività del proprio sistema di trasporto aereo, talora anche mantenendo barriere all'entrata.

  8. Nonostante il reddito pro-capite la collochi fra i paesi maturi, l'Italia rappresenta tuttora un mercato con rilevanti margini di espansione: sulla base dell'attuale reddito pro-capite, il potenziale di traffico aereo originato dal mercato italiano può essere stimato in almeno ulteriori 20 milioni annui di passeggeri; rilevanti sono inoltre i margini di crescita del trasporto merci, settore nel quale il Paese sconta consistenti ritardi. In aggiunta, le potenzialità turistiche del Paese non appaiono ancora sufficientemente sfruttate, ciò che in parte risiede nell'inadeguatezza del sistema di trasporto. Infine, la conformazione geografica del territorio e la carenza di infrastrutture a rete attribuiscono alla modalità aerea una valenza di coesione territoriale potenzialmente più importante che in altri paesi.

  9. Il sistema italiano del trasporto aereo è tuttora afflitto, al suo interno, da un deficit di concorrenza e, anche per questo motivo, da una sovraesposizione alla concorrenza estera: poiché è un mercato in espansione, poiché sono state abbattute le normative barriere all'entrata, poiché la competitività dei vettori italiani è tuttora inadeguata a resistere alla pressione dei maggiori operatori stranieri, poiché manca un adeguato coordinamento fra i diversi soggetti, poiché l'azione della Pubblica Amministrazione nelle sue molteplici articolazioni, nonostante i progressi realizzati, non è ancora tale da assecondare, per tempestività e snellezza delle procedure, un ordinato sviluppo del settore.

2.- Le considerazioni indicate conducono a conclusioni rilevanti per la politica economica degli Stati:

  1. Il trasporto aereo è un "sistema" composto di reti, di funzioni e di modelli di esercizio, cui va assicurato uno sviluppo equilibrato di ogni sua componente; l'efficienza di ogni singola componente costituisce infatti condizione essenziale per l'efficienza complessiva del sistema.

  2. L'efficienza complessiva del sistema non dipende solo da quella delle sue singole parti, ma anche -e in misura rilevante- dal grado di coordinamento fra di esse e dall'efficienza con la quale la Pubblica Amministrazione esercita il suo ruolo; entrambe queste condizioni debbono migliorare.

  3. Il diverso grado di apertura alla concorrenza, da un lato, rende i vari comparti diversamente sensibili alle esigenze di efficienza e, dall'altro, conferisce ad alcuni rendite di posizione.

  4. La somma combinata degli elementi precedenti può compromettere la funzionalità complessiva del sistema e il perseguimento dell'interesse generale;

  5. Infine, gli operatori del trasporto sono soggetti privati che debbono agire in regime di libera impresa, sia pure nel rispetto delle regole imposte dall'Amministrazione a tutela dell'interesse generale; ne segue che le istanze sociali non vengono sempre spontaneamente tutelate dal mercato; laddove è necessario, dunque (ci si riferisce in particolare all'esigenza di assicurare la continuità territoriale), è compito dello Stato intervenire direttamente per supplire ai "fallimenti del mercato".

3.- Esiste uno stretta relazione causale fra concorrenza, competitività e sviluppo dell'industria nazionale del trasporto aereo, una relazione che può agire in modo perverso o in modo virtuoso a seconda della incisività, della completezza e dell'equilibrio fra gli strumenti messi in campo da ciascuno Stato.

Il settore costituisce dunque terreno sul quale deve esercitarsi un'attenta e flessibile politica economica: una politica ispirata all'interesse generale, nel cui quadro gli intessi dei singoli soggetti debbono trovare un'equilibrata composizione; una politica "leggera", ma non per questo meno incisiva, da attuarsi attraverso un equilibrato mix nell'esercizio di poteri di indirizzo, di regolazione, di coordinamento e di sostegno; e una politica che configuri, sul piano normativo e degli interventi, un quadro di relative certezze, essenziali per un settore esposto a repentini cambiamenti del mercato.

Costituiscono elementi portanti di una politica diretta a promuovere l'efficienza e la competitività complessiva del sistema:

  1. La promozione della concorrenza e, al tempo stesso, la regolazione dei mercati, posto che l'esperienza dimostra che la liberalizzazione non determina necessariamente un effettivo pluralismo e che quest'ultimo è talvolta escluso per ragioni tecnologiche o di interesse generale. E' pertanto compito dello Stato, a seconda dei casi, promuovere un'effettiva concorrenza o (laddove questa sia esclusa per i motivi anzidetti) comportamenti ispirati alla simulazione di essa.

  2. Il coordinamento fra i vari soggetti, pubblici e privati, che operano nel settore e lo snellimento delle procedure amministrative.

  3. La salvaguardia degli standard di sicurezza, anche al fine di scongiurare che possano essere messi a rischio dall'accentuarsi della concorrenza.

  4. La pianificazione di uno sviluppo aeroportuale equilibrato sia sul piano territoriale che su quello delle "vocazioni" dei singoli aeroporti, secondo una logica di complementarità delle funzioni all'interno del sistema del trasporto aereo, di integrazione fra le varie modalità, di potenziamento della logistica.

  5. La promozione di una maggiore coesione territoriale, anche attraverso una migliore accessibilità di tutto il territorio nazionale alla rete del trasporto aereo. Questo, infatti, è destinato ad assumere sempre più il ruolo di risorsa di massa per la mobilità di persone e di cose, un ruolo dunque strategico per lo sviluppo economico delle aree meno sviluppate del Paese. A questo riguardo, andranno valutati i costi sociali complessivi delle forme alternative di trasporto, i quali non si identificano nei soli differenziali di costo di esercizio, ma anche in quelli di infrastrutturazione.

  6. La salvaguardia di interessi sociali di continuità territoriale, anche imponendo - ove necessario e nei limiti consentiti dalla normativa interna e comunitaria - oneri di servizio pubblico.

  7. Gli adeguamenti normativi, posto che la rapida evoluzione del settore e, con esso, della normativa comunitaria, obbligano gli Stati ad adattare gli strumenti normativi.



2. La dinamica del traffico aereo

1.- Il traffico aereo rappresenta uno dei comparti più dinamici del sistema del trasporto nel suo insieme. Le valutazioni prevalenti convergono nello stimare in 2 il moltiplicatore medio del PIL sulla domanda di trasporto aereo: questo elemento, se da un lato amplifica le prospettive di crescita del settore, dall'altro lo espone ad una marcata variabilità congiunturale.

Al tempo stesso, il valore del moltiplicatore diverge considerevolmente, da paese a paese e per tipologia di traffico:

  1. Quanto al primo aspetto, sembra assumere considerevole rilievo non solo il tasso di crescita del PIL ma anche la sua dinamica e lo stadio di sviluppo dell'economia. Va precisato che il moltiplicatore di un mercato riguarda solo il traffico che ha origine in esso, non quello di cui esso è destinatario: ne segue che le previsioni di traffico su singoli mercati sono rese complesse dalle interconnessioni esistenti fra di essi. Un ulteriore fattore che si è rilevato cruciale nello sviluppo del trasporto aereo è l'abbattimento delle barriere all'entrata nei mercati.

  2. Quanto alle tipologie di trasporto, i tassi di crescita dei traffici internazionali sopravanzano in misura considerevole quelli del trasporto domestico, il traffico di linea tende ad assumere importanza crescente rispetto a quelle charteristico, il trasporto merci si rivela - in linea di massima - assai più dinamico di quello passeggeri e più sensibile a fattori congiunturali.

2.- Il tasso di crescita del numero di passeggeri nei 187 paesi aderenti all'ICAO è stato, nel 1998, pari a + 2,9%, e dell'1,1% quello relativo alle tonnellate di merce, entrambi in decelerazione rispetto all'anno precedente. Si evince dall'analisi dei dati della tabella sottostante la forte variabilità dei traffici e la maggiore dinamicità del trasporto merci.

Tabella 1 - VOLUMI DI TRAFFICO SU SERVIZI DI LINEA (PAESI ICAO) (tassi annui di crescita)

n. passeggeriton. merci
1990+ 4,09%+ 0,39%
1991- 2,72%- 3,46%
1992+ 1,65%- 10,74%
1993- 1,19%+ 11,72%
1994+ 8,18%+ 13,97%
1995+ 5,90%+ 11,01%
1996+ 6,71%+ 4,69%
1997+ 4,09%+ 12,35%
1998+ 2,90%+ 1,1%

Le stime IATA valutano nel 6,6% il tasso di crescita del traffico di linea per il quinquennio 1997-2001, e nel 5,3% per il successivo decennio 2002-2011. Analisi precedenti il recente rallentamento delle economie asiatiche prevedevano - fino al 2001 - i seguenti tassi annui di crescita del trasporto passeggeri/km. di linea:

  • Asia nord-orientale, 9%
  • Asia sud-orientale, 7,6%
  • Sud America, 7%
  • Europa occidentale, 5,8%
  • Nord America, 4,9%.

Quanto alle prospettive di sviluppo relativo del trasporto passeggeri e merci, le tendenze del commercio internazionale, per volumi e per tipologia, fanno ritenere che il trasporto merci sconterà in minore misura fenomeni di maturità rilevati per quello passeggeri nei paesi a più elevato reddito. Il trasporto merci, oltre ad apparire particolarmente promettente, è tuttavia estremamente complesso e richiede una forte sostegno logistico: di qui la necessità di dotarsi di adeguati supporti.

3.- I dati esposti dalle Tabelle 2 e 3 mostrano una dinamica differenziata del traffico per aree geografiche. La più lenta crescita del trasporto passeggeri nei paesi a più elevato reddito pro-capite rispecchia la curva di "maturità" della domanda del settore, evidenziata dalla Figura 1, riportata poi, che esprime la relazione fra numero di viaggi pro-capite e reddito pro-capite per alcuni paesi. La curva contribuisce a spiegare la più lenta dinamica dei dati di traffico europei rispetto al totale mondiale.

Tabella 2 - passeggeri-km realizzati sui servizi aerei di linea (italia - europa - paesi icao)

ANNIITALIA EUROPA 
 Passeggeri -km (Milioni) Variazione (%)Composizione rispetto a ICAO (%) Passeggeri-km (Milioni)Variazione (%) Composizione rispetto a ICAO (%)Passeggeri-km (Milioni) Variazio-ne (%)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
19.168
21.493
23.599
22.642
28.609
29.634
31.656
33.264
36.140
37.734
2,79
12,13
9,80
-4,06
26,35
3,58
6,82
5,08
8,65
4,41
1,12
1,21
1,25
1,23
1,48
1,52
1,51
1,49
1,49
1,47
508.246
546.204
590.521
552.910
525.673
504.272
525.524
565.374
609.440
646.899
6,71
7,47
8,13
-6,38
-4,93
-4,07
4,21
7,58
7,79
6,15
29,80
30,64
31,18
29,99
27,26
25,90
25,05
24,70
25,12
25,17
1.705.619
1.782.413
1.894.017
1.843.370
1.928.520
1.946.940
2.098.000
2.248.240
2.426.260
2.570.500
7,53
4,50
6,26
-2,67
4,62
0,96
7,76
7,16
7,92
5,94
Incremento annuale medio nel decennio 7,82 2,724,66

Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia, Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700



Tabella 3 - tonnellate-km realizzate sui servizi aerei di linea (italia - europa - paesi icao)

Tonnellate-km (Milioni) Variazione (%)Composizione Rispetto a ICAO (%) Tonnellate-km (Milioni)Variazione (%) Composizione rispetto a ICAO (%) Tonnellate-km (Milioni)Variazione (%)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
2.782
3.082
3.326
3.298
3.873
4.038
4.250
4.495
4.757
4.871
6,22
10,78
7,92
-0,84
17,43
4,26
5,26
5,75
5,84
2,39
1,31
1,38
1,41
1,43
1,60
1,62
1,56
1,54
1,50
1,43
65.430
70.452
75.036
71.109
68.710
67.557
72.682
79.024
84.771
90.301
6,54
7,68
6,51
-5,23
-3,37
-1,68
7,59
8,73
7,27
6,52
30,84
31,47
31,90
30,82
28,37
27,07
26,59
26,49
26,77
26,47
212.152
223.860
235.226
230.714
242.164
249.524
273.300
293.940
316.660
341.140
8,18
5,52
5,08
-1,92
4,96
3,04
9,53
7,55
7,73
7,73
Incremento annuale
medio nel decennio
6,42 3,64 5,42


Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia, Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700


L'andamento del trasporto aereo nel nostro Paese, negli ultimi anni, presenta luci ed ombre:

  1. dalle Tabelle 2 e 3 si evince che il maggior tasso medio di crescita nel decennio 1988-97, rispetto alle media europea, è essenzialmente dovuto al "picco" verificatosi nel 1992, sia per le merci che per i passeggeri;

  2. la dinamica dei passeggeri/km e delle tonnellate/km è in genere minore di quella, rispettivamente, del numero dei passeggeri e delle tonnellate trasportate (Tabella 4); si ricava da ciò che il Paese perde peso sul lungo raggio, vale a dire sulla parte di traffico economicamente più vantaggiosa e con maggiori prospettive; questa conclusione sembra confermata, per l'ultimo biennio, dai dati della Tabella 5;

  3. una quota crescente di traffico di lungo raggio, con origine nel Paese, viene servita da vettori comunitari attraverso i propri hub, fenomeno che si lega con quello descritto al punto precedente;

infine, anche sugli aeroporti del Paese, le compagnie italiane (Tabella 6) seguitano a perdere quote di traffico rispetto ai concorrenti, scendendo - fra il 1994 e il 1998 - dal 41,5% al 37,4% del traffico passeggeri e dal 49% al 39,3% del traffico merci transitati su tali aeroporti.

Tabella 4 - traffico aereo commerciale (di linea e non) con o/d italia (tassi annui di crescita)

n. passeggeri ton. merci
totaledomestico totaledomestico
1995+ 5,38%+ 1,80% + 7,04%- 3,66%
1996+10,58%+14,25% + 2,70%- 3,25%
1997+11,90%+15,35% + 2,67%- 14,42%
1998+ 5,62%+ 5,36% - 0,81%+ 3,41%



Tabella 5 - traffico o/d fra l'italia e le diverse aree mondiali (tassi annui di crescita 1998/1997, linea + charter)

n. passeggeriton. merce
Italia-UE+14,20%- 4,40%
Italia-Europa non UE+ 2,68% - 11,43%
Italia-Nord America- 4,71% - 1,21%
Italia-Centro America+ 0,26% + 5,96%
Italia-Sud America- 4,49% + 1,16%
Italia-Asia- 1,41%- 1,97%
Italia-Africa+ 3,43% + 1,70%
Italia-Oceania- 1,67% + 3,61%


4.- A fronte del quadro descritto, le potenzialità di sviluppo della domanda di trasporto aereo in Italia sono assai elevate.

Fra i 185 paesi aderenti all'ICAO, l'Italia occupa il 14° posto per il traffico di linea (passeggeri e merci), espresso in tkm, ben al di sotto, dunque, della sua posizione in termini di reddito pro-capite.

La Figura 1 mostra che l'Italia è al di sotto della curva di interpolazione e conferma pertanto, da un lato, lo stadio di relativa arretratezza della domanda di trasporto del nostro Paese e, per ciò stesso, le interessanti prospettive di esso. Una semplice stima basata sullo scostamento del dato italiano rispetto allo standard, evidenzia una "riserva" di traffico con origine nel Paese - dato l'attuale livello del reddito pro-capite - di oltre 20 milioni di passeggeri per anno. Va aggiunto che la stessa conformazione del territorio italiano è tale da giustificare un più elevato sviluppo relativo del trasporto aereo e che l'Italia costituisce un bacino di offerta di risorse turistiche oggi non sufficientemente sfruttato.

Figura 111



L'Italia rappresenta dunque un interessante bacino di traffico aereo, esposto tuttavia a due ordini di "insidie":

  1. l'una consiste nell'insufficiente efficienza complessiva del sistema che può compromettere le prospettive di crescita della domanda di traffico o dirottandola in altre direzioni;

  2. l'altra sta nel fatto che, abbattute le barriere legali alla concorrenza, il settore non è oggi adeguatamente presidiato dalle compagnie aeree nazionali.

Se non si porrà rapidamente mano a un'incisiva opera di razionalizzazione e di efficientamento, la somma combinata dei due fattori potrebbe compromettere le prospettive del settore.

5.- Non è in conflitto con l'esigenza del pluralismo ma in coerenza con il principio - tutelato anche a livello comunitario - della continuità territoriale, l'impegno del Governo ad assicurare adeguati collegamenti, se necessario anche con compensazioni a carico del bilancio dello Stato.

Gli strumenti che la normativa comunitaria pone a disposizione dei Governi nazionali consistono nell'imposizione di oneri di servizio pubblico, ai sensi del Regolamento comunitario 2408/92, o le agevolazioni tariffarie di cui all'art.87, § 2, lett.a), del Trattato di Roma. La decisione se attivare o meno tali strumenti, e la scelta fra di essi, dovrà essere attentamente valutata alla luce delle effettive esigenze da soddisfare. In generale:

  1. l'impiego dello strumento previsto dal Regolamento citato, che può comportare restrizioni alla concorrenza, sarà preferibile allorché si riscontri un vuoto di offerta di servizi, oltre a livelli tariffari eccessivamente elevati in relazione all'interesse sociale che si vuole tutelare;

  2. qualora invece la quantità dei servizi sia giudicata congrua e si voglia agire direttamente sui soli livelli tariffari, andrà attivata la via prevista dall'art.87 del Trattato di Roma.

Rientra in questo contesto di cui al precedente punto a) la legge 17 marzo 1999, n. 144, che stanzia fondi per i collegamenti con la Sardegna e con le isole minori della Sicilia. Il Governo, nel rispetto di quanto stabilito dal Regolamento comunitario 2408/92, ha attivato le procedure per dare attuazione a quanto disposto dalla legge: al tempo stesso il Governo ritiene che, in prospettiva, anche allo scopo di evitare un uso indiscriminato dello strumento, che ne snaturerebbe l'ispirazione e porrebbe oneri insostenibili per la finanza pubblica, parte degli oneri dovrebbero essere posti a carico dei bilanci regionali.

6.- A margine di questa sezione va sollevata una questione alla quale va posto rapidamente rimedio: la carenza di adeguate informazioni relative ai flussi di domanda di traffico, necessarie per l'esercizio della funzione di programmazione e di regolazione da parte dell'Amministrazione e per operare in modo dinamico e efficiente da parte dei soggetti. Questa carenza appare particolarmente grave allorché si ponga la necessità di razionare la domanda o di riequilibrare la bilancia dei trasporti, vale a dire, allorché lo Stato sia chiamato a intervenire esercitando i poteri di indirizzo o regolazione.

  1. Il primo caso si è verificato con grande evidenza in occasione della riallocazione di traffico all'interno del sistema aeroportuale milanese, soprattutto per le istanze degli Enti territoriali (specie meridionali) di mantenere collegamenti con Linate. Ma è un caso che ha valenza assai più generale, specie nel contesto programmatorio che il documento propone.

  2. Il secondo caso riguarda perlopiù la domanda di trasporto a lungo raggio:

    1. nel trasporto delle merci, si è detto, si stima che una quota fra il 60% e il 70% del traffico alimenti, via strada, hub europei;

    2. per il trasporto passeggeri, una quota consistente di traffico originato da scali italiani si dirige - via hub europei - verso altre destinazioni finali, e viceversa.

    Si tratta, in entrambi i casi, di traffico sottratto agli aeroporti e ai vettori nazionali, che comporta costi di trasferimento per gli utenti e che, nel caso delle merci, genera danni ambientali. Per contro:

    1. la conoscenza dei flussi di traffico passeggeri per origine e destinazioni finali in paesi extra-europei potrebbe giustificare la concessione di nuovi diritti di traffico per quelle destinazioni e l'attivazione dei relativi servizi dagli aeroporti, anche regionali, da cui la domanda origina;

    2. la conoscenza delle direttrici dei flussi di merci che via strada si incamminano verso hub europei consentirebbe agli operatori di porre in essere politiche di "richiamo" del traffico, sarebbe occasione di attività per vettori e aeroporti italiani, ridurrebbe i danni ambientali e la congestione dei valichi.

L'Amministrazione ha allo studio gli strumenti per acquisire una conoscenza sistematica degli aspetti e dalle tipologie di traffico menzionate, che costituirà la base indispensabile per scelte pubbliche nel settore.

Inoltre, come è stato argomentato nella sezione introduttiva, l'abbattimento delle barriere legali alla concorrenza non sempre determina necessariamente una maggiore concorrenza effettiva. L'adozione di ulteriori misure pro-competitive richiede un'attenta vigilanza sullo "stato di salute concorrenziale" del settore, soprattutto attraverso il monitoraggio dei livelli tariffari (dei servizi a terra come del trasporto) e della qualità dei servizi, che ne costituiscono gli indici più significativi. Rappresenterà pertanto ulteriore iniziativa del Ministero l'istituzione di un Osservatorio della concorrenza volto a monitorare l'effettiva implementazione del processo di liberalizzazione e a fornire all'Amministrazione elementi di guida per la politica di regolazione dei mercati.



3. Le compagnie aeree

1.- Il settore del trasporto aereo ("lato aria") è stato interessato da un vasto processo di liberalizzazione, fino alla acquisizione dei diritti di IX libertà all'interno dello SEE. Gli effetti diretti della liberalizzazione sono stati notevoli:

  1. Una notevole crescita del numero delle compagnie e la nascita di compagnie low costs. Questo fenomeno è stato peraltro reso possibile: (i) da un trend consistente di crescita del trasporto aereo; (ii) dalla riduzione della dimensione minima efficiente delle compagnie e dall'abbattimento dei costi non recuperabili, in virtù di innovazioni finanziarie e informatiche (diffusione del leasing, nuovi strumenti di prenotazione e commercializzazione, ecc.); (iii) dallo sviluppo dell'attività charteristica di linea, favorito da una sorta di benign neglect da parte degli Stati); (iv) i tre elementi citati hanno comportato un abbassamento delle barriere all'entrata che ha interagito con l'abbattimento delle stesse per via normativa.

  2. La moltiplicazione dei servizi e l'attivazione di collegamenti su punti prima non serviti, con il conseguente sviluppo anche degli aeroporti regionali.

  3. L'ingresso di concorrenti su collegamenti prima serviti in regime di monopolio (la percentuale di collegamenti infra-europei serviti da più di due vettori è salita dal 12% al 16% fra il 1992 e il 1996).

  4. L'introduzione di innovazioni nei sistemi di prenotazione e vendita dei biglietti (fino alle "aste informatiche"), con il conseguente ampliamento del ventaglio tariffario e l'abbassamento delle tariffe medie di fatto.

  5. Una forte diminuzione dello yield (- 20%, 1994-97), destinata a perpetuarsi nel medio termine; le previsioni stimano un'ulteriore flessione del 1,1% annuo nei prossimi dieci anni.

2.- L'elevata variabilità della domanda di trasporto aereo, la forte crescita della capacità, l'incidenza dei costi fissi e i processi di liberalizzazione determinano strutturalmente un'elevata variabilità dei margini per gli operatori esposti alla concorrenza. Fra il 1990 e il 1994 le compagnie aeree dei paesi aderenti all'ICAO hanno subito perdite pari a 20,5 miliardi di dollari, prevalentemente a causa della decelerazione della domanda, a fronte di massicci programmi di investimento, da un lato, e della maggiore pressione concorrenziale, dall'altro.

Di fronte al nuovo quadro le compagnie maggiori hanno messo in atto appropriate reazioni, muovendosi su due piani:

  1. Da un lato hanno assecondato la liberalizzazione attraverso efficientamenti, creazione al loro interno di compagnie low cost, abbattimenti tariffari; in altri termini si sono rese più competitive.

  2. Dall'altro hanno attivamente operato per neutralizzarla, attraverso: (i) la politica delle alleanze, la quale ha finalità varie e articolate, ma in definitiva è diretta a sostituire la competizione con la cooperazione, attraverso la creazione di sinergie e di complementarità di network; (ii) la politica di stipulare accordi commerciali con gli stessi low cost new entrants, cooptandoli dall'esterno nella logica dell'integrazione; (iii) le pratiche di fidelizzazione della clientela e, più in generale, le politiche commerciali e di marketing, la cui efficacia è amplificata nel quadro delle alleanze, e che al tempo stesso costituiscono barriere all'entrata di concorrenti; (iv) la politica della concentrazione delle forze sugli hubs, che rappresenta il complemento della politica delle alleanze, consente di fare massa critica sugli hubs e di integrare le reti.

I risultati di questo complesso sistema di interventi sono considerevoli.

  1. Come si può rilevare dalla Figura 2 riportata qui appresso, con il 1995 le compagnie aeree hanno ripreso - nel loro insieme - ad ottenere consistenti profitti, che nel 1997 hanno raggiunto un record storico.

  2. A metà del 1998 la quota di traffico mondiale IATA servito dalle cinque maggiori alleanze che includono compagnie europee (con capofila British Airways, KLM, Lufthansa, Swissair e Air France) era pari al 64%, con una forte accelerazione a partire dal 1997. L'incidenza dei gruppi cresce ulteriormente se si aggiunge l'impatto degli accordi con le compagnie regionali. Infine, è da pensare che tale quota sia destinata ad aumentare, considerato il potere di attrazione che le alleanze esercitano e i rischi di emarginazione che corrono quanti ne restano fuori; non è azzardato prevedere che da qui a pochi anni le compagnie realmente indipendenti saranno una rarità.

  3. In questo quadro, il "core" della concorrenza si configura sempre più come competizione fra alleanze, vale a dire, in definitiva, come concorrenza fra reti.

  4. Infine, le compagnie puntano sempre più sullo sviluppo degli hub, considerati come il fulcro intorno a cui ruotano rete e competitività; peraltro, "mettendo in comune" più hub, gli accordi fra le compagnie determinano di fatto, quantomeno indirettamente, sistemi di hub, riducendo anche la concorrenza fra aeroporti.

3.- Data l'unicità del mercato del trasporto aereo, la dinamica descritta qui sopra si è verificata anche in Italia:

  1. Nuove compagnie sono sorte, sebbene alcune di esse (per debolezze intrinseche o per la difficoltà di penetrare su un mercato da sempre dominato da un singolo vettore) sopravvivano con difficoltà o attraverso accordi con il vettore dominante.

  2. Alitalia ha portato avanti un importante processo di ristrutturazione che ha invertito le negative prospettive che sembravano dominare il futuro della compagnia.

  3. La politica delle alleanze è stata seguita, come era inevitabile, anche in Italia: è dei mesi scorsi l'accordo definitivo di Alitalia con KLM, nel quadro della più vasta alleanza con primari vettori di altri continenti; parimenti, aderendo al Qualifyer group, anche Air Europe è entrata in un sistema di alleanze destinato ad assorbire una quota consistente di traffico mondiale.

  4. Infine, la politica degli hub, assecondata dal Governo con la realizzazione di Malpensa 2000 e il potenziamento dell'aeroporto di Fiumicino.

Tabella 6 quote di traffico internazionale (di linea e non di linea) dei vettori italiani (Elaborazione su dati ENAC, cit., p.56)

Annonumero passeggeri tonnellate merci
198573,88%54,24%
199441,49%48,94%
199539,30%46,91%
199639,95%43,63%
199738,76%41,28%
199837,38%39,34%


Il 1997 sembra in effetti segnare una positiva inversione di tendenza nella redditività di alcune importanti compagnie aeree italiane, che, tuttavia seguitano a cedere quote di traffico ai vettori esteri, come si evince dalla Tabella 6.

Figura 2
PROFITTI E PERDITE DEI VETTORI EUROPEI ADERENTI ALL'AEA (1980-97, miliardi di dollari)
AEA, Yearbook 1998, maggio 1999.



4.- Il Governo italiano, se da un lato vede positivamente il rilancio di efficienza e di competitività degli operatori nazionali e prende atto di processi di concentrazione che hanno dimensione mondiale, dall'altro è tenuto a rendere gli interessi individuali coerenti con l'interesse generale del sistema e del Paese. Ciò potrà essere realizzato attraverso:

  1. Un'accorta programmazione dello sviluppo aeroportuale.

  2. Un'attenta regolazione dei mercati, sia sul lato delle attività aeroportuali che su quello delle attività aeronautiche, sì da rendere i processi di concentrazione in corso coerenti con la salvaguardia del pluralismo dell'offerta di servizi, dando spazio alle legittime istanze dei vettori minori e dei new entrants.

5.- Lasciando alla sezione successiva le questioni attinenti gli aeroporti, come si è detto, la liberalizzazione attuata in sede comunitaria ha reso le attività aeronautiche liberamente esercitabili dai vettori comunitari all'interno dello SEE: su questo terreno la tutela del pluralismo da pratiche anticoncorrenziali è di competenza dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e della Commissione europea.

Restano ancora - di fatto - soggetti a riserva di bandiera i collegamenti esterni allo SEE, a causa del meccanismo degli accordi bilaterali fra i paesi interessati, che regolano tali servizi, e, di fondo, delle preoccupazioni dei Governi europei per un'estensione della liberalizzazione considerata potenzialmente lesiva degli interessi nazionali. Va da sé che un'eventuale riforma in tal senso non potrà essere unilaterale ma dovrà essere concordata in sede comunitaria.

Per il resto, dato l'attuale quadro normativo comunitario, il Governo italiano ha già attuato passi considerevoli nella direzione di assicurare un effettivo pluralismo nel mercato del trasporto aereo.

Come è noto, la Convenzione fra lo Stato e Alitalia è stata modificata allo scopo di eliminare ogni elemento che - legittimo all'epoca della sua stipula - poteva, nella nuova situazione, essere considerato discriminatorio.

Proseguendo su questa strada il Ministero emanerà entro breve tempo un "atto di indirizzo", rivolto all'Amministrazione, per assicurare che l'assegnazione di nuovi diritti di traffico per destinazioni esterne allo SEE sia effettuata sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, in una logica di progressiva apertura del mercato.

Al tempo stesso, oltre ad aver stipulato l'accordo di open sky con gli Stati Uniti, che consentirà il libero accesso ai collegamenti fra i due paesi da parte dei rispettivi vettori, il Ministero si sta adoperando con paesi terzi al fine (i) di assicurare una maggiore presenza su quelle direttrici di traffico di compagnie italiane, anche in competizione fra di loro, (ii) di accrescere il traffico di lungo raggio sull'hub di Fiumicino, che si è ridotto con il trasferimento a Malpensa di parte di esso, e (iii) di aumentare il numero delle città italiane direttamente servite dai collegamenti extra-europei.


4. Gli aeroporti

4.1 Lo scenario

1.- Sono stati 98 gli aeroporti italiani che hanno svolto traffico commerciale nel 1998. Di questi, i primi 47 (Tabella 7) hanno registrato la quasi totalità dei movimenti: 76,540 milioni di passeggeri (A/P) e oltre 590.000 tonnellate di merce (rispettivamente, + 5,62% e -0,8% rispetto all'anno precedente; entrambi in decelerazione rispetto alla dinamica 97/96, pari, rispettivamente, a +11,9% e +2,67%). La quota di traffico nazionale passeggeri è stata pari al 51,1%, quella merci il 10,98%.

L'andamento del traffico aeroportuale italiano (1994-98) mostra un'accelerazione negli anni 1996 e 1997. Il rallentamento della crescita registratosi nell'ultimo anno non sembra precludere le previsioni di traffico al 2002 di 95 milioni passeggeri e 750.000 t/merci. Peraltro, prime valutazioni sul traffico nel 1999 indicano una crescita dell'ordine del 6%, superiore a quella prevista a livello mondiale (2%).

Il forte accentramento del sistema aeroportuale italiano è evidente se si considera che:

  • il 99,8% dei movimenti passeggeri e il 99,6% dei movimenti merci sono stati effettuati da 30 dei 47 aeroporti considerati;

  • i primi 15 assorbono il 91,66% del traffico passeggeri e il 96,4% di quello merci;

  • infine, i sistemi aeroportuali milanese e romano rappresentano il 59,4% del traffico passeggeri e l'86,7% di quello merci.

Tabella 714 - graduatoria degli aeroporti italiani per movimento di passeggeri - traffico nazionale e internazionali (1998)

Numero
d'ordine
AEROPORTI Movimenti
(numero)
Variazione
1997/98 (%)
% composizione su totale% nazionale % internazionale
1ROMA Fiumicino24.995.444 1,5232,6647,09 52,91
2MILANO Linate13.631.878 -4,6217,8145,82 54,18
3MILANO Malpensa 5.533.129 58,667,2317,82 82,18
4VENEZIA Tessera3.363.227 14,054,3934,81 65,19
5NAPOLI Capodichino3.357.960 8,464,3965,95 34,05
6CATANIA Fontanarossa 3.158.1037,784,13 77,06 22,94
7BOLOGNA Borgo Panigale 2.846.55113,693,72 39,3560,65
8PALERMO Punta Raisi 2.730.9433,863,57 85,8914,11
9TORINO Caselle2.455.063 3,173,2154,33 45,67
10VERONA Villafranca 1.855.29711,262,42 43,3356,67
11CAGLIARI Elmas1.697.780 3,462,2294,25 5,75
12FIRENZE Peretola1.229.766 15,78 1,6126,60 73,40
13BARI Palese Macchie 1.117.4505,611,46 97,492,51
14PISA San Giusto1.099.868 6,161,4449,16 50,84
15OLBIA Costa Smeralda 1.096.9051,481,43 85,9314,07
16GENOVA Sestri914.285 5,661,1967,78 32,22
17ROMA Ciampino732.363 -15,270,963,54 96,46
18LAMEZIA TERME670.368 15,260,8887,35 12,65
19TRIESTE Ronchi dei Legionari 588.4026,020,77 79,8320,17
20BERGAMO Orio al Serio 581.06021,350,76 36,5563,45
21ALGHERO Fertilia562.882 2,250,7490,72 9,28
22BRINDISI Papola Casale 539.5936,510,70 90,869,14
23REGGIO CALABRIA510.060 1,600,6799,76 0,24
24ANCONA Falconara293.434 -2,970,3882,90 17,10
25RIMINI Miramare254.599 4,640,331,45 98,55
26TREVISO Sant'Angelo 150.80141,910,20 4,7995,21
27LAMPEDUSA127.480 -1,370,17100,00 0,00
28PESCARA98.079 44,440,1386,89 13,11
29PANTELLERIA89.163 2,150,1299,95 0,05
30CROTONE62.469 34,070,08100,00 0,00
31TRAPANI Birgi45.003 84,710,0684,20 15,80
32TORTOLI' (ex Arbatax) 44.41223,140,06 82,9217,08
33PARMA21.978 16,010,0383,26 16,74
34PERUGIA Sant'Egidio 19.12930,630,02 89,7010,30
35FORLI'17.994 38,230,0221,46 78,54
36MARINA DI CAMPO (Isola Elba) 16.7753,820,02 36,9763,03
37CUNEO Levaldigi13.894 74,370,0282,24 17,76
38FOGGIA Gino Lisa10.170 54,940,01100,00 0,00
39AOSTA2.608 6,580,0095,17 4,83
40ALBENGA1.883 24,040,0058,63 41,37
41GROSSETO706 N.S.0,0032,44 67,56
42TARANTO Grottaglie 494N.S.0,00 91,308,70
43PADOVA130 N.S.0,0036,15 63,85
44ROMA Urbe93 N.S.0,00100,00 0,00
45BIELLA Cerrione52 N.S.0,0076,92 23,08
46VICENZA24 N.S.0,0091,67 8,33
47SIENA Ampugnano3 N.S.0,000,00 100,00
TOTALE NAZIONALE76.539.750 5,62100,0051,10 48,90


N.S.= Variazione non significativa in quanto prende in esame o un valore troppo basso (movim < 100; pax <1.000; posta < 100 ton.), oppure un anno è negativo o con valori anomali.

2.- Nonostante il traffico nel nostro Paese sia fortemente concentrato nei maggiori aeroporti, i volumi di traffico di questi ultimi sono ben al di sotto di quelli dei più grandi aeroporti europei, come si evince dalla tabella che segue.

Tabella 815 - movimenti passeggeri in alcuni aeroporti europei (1996)

Aeroportomilioni di passeggeri % passeggeri in transito
Londra Heathrow55,7 34%
Francoforte39,146%
Parigi CDG31,420%
Amsterdam27,345%
Roma FCO22,710%
Madrid21,410%
Copenhagen15,639%

I dati esposti nella tabella mostrano che la quota dei passeggeri in transito - che può essere considerata come proxy di un hub - non è univocamente correlata alle dimensioni del traffico complessivo. In effetti, sulla determinazione dei transiti influiscono in misura consistente, da un lato, la conformazione del territorio dello Stato (l'incidenza dei collegamenti point-to-point nazionali è in proporzione inversa all'estensione territoriale) e, dall'altro, la politica e la capacità dei vettori dominanti di attrarre traffico. La bassa incidenza di transiti sull'aeroporto di Fiumicino risente dei fattori indicati sopra e della sua collocazione decentrata rispetto all'Europa (si stima che oltre il 70% del traffico internazionale nel nostro Paese abbia origine nel nord.

3.- La fragilità del nostro sistema di trasporto aereo e, al tempo stesso, le prospettive di crescita del mercato italiano, dall'altro, rendono il nostro Paese terreno di particolare interesse per le strategie di internazionalizzazione dei grandi hub europei, interesse che può trovare strumento di attuazione nelle privatizzazioni in corso o in prospettiva delle gestioni aeroportuali.

Il Governo non vede con sfavore questa prospettiva (peraltro già verificatasi con l'acquisizione da parte di BAA della maggioranza del capitale della GESAC, società di gestione dell'aeroporto di Napoli) ma è anche consapevole del rischio che l'attrazione degli aeroporti nazionali (specie regionali) nell'orbita di hub europei possa preludere ad una diversione di traffico verso altri paesi, attraverso l'attribuzione ad essi di un ruolo di mero "feederaggio" degli hub controllanti. Al tempo stesso, qualora l'aggregazione di hub di paesi diversi, che rappresenta indiretta conseguenza delle alleanze fra le compagnie aeree, assumesse anche valenza societaria, potrebbe produrre effetti vieppiù distorcenti sulla concorrenza e comprimere ulteriormente i margini per i new entrants: infatti, sembra potersi affermare che il mercato rilevante per i collegamenti a lungo raggio, che rappresentano la tipologia di traffico più promettente, abbia dimensione continentale; ne segue che una concentrazione fra hub europei potrebbe sollevare delicati problemi di tutela della concorrenza.

La politica economica in campo aeroportuale deve agire su due "leve": la pianificazione dello sviluppo aeroportuale e la promozione dell'efficienza delle gestioni aeroportuali attraverso la regolazione. Il primo aspetto viene affrontato nella sezione che segue, il secondo in quella successiva.

4.2 Pianificazione dello sviluppo aeroportuale

1.- La politica di sviluppo aeroportuale che il Paese ha condotto finora (e che è tuttora in via di realizzazione) si è ispirata sostanzialmente ai seguenti obiettivi:

  • la creazione dell'hub di Malpensa, da affiancare all'hub di Fiumicino, anche allo scopo di soddisfare una domanda di traffico che storicamente prende la strada degli hub europei (come si è notato prima, oltre il 70% del traffico originato dal Paese sorge al nord);

  • il potenziamento di alcuni aeroporti meridionali (in particolare, Catania, Bari, Cagliari, Palermo e Napoli) e di alcuni altri regionali, per i quali si prospetta una promettente crescita del traffico (in primis, Venezia);

  • l'ammodernamento di una serie di aeroporti minori, seppure con interventi di entità relativamente modesta.

Questa politica si è realizzata attraverso il finanziamento di opere infrastrutturali (oltre 3.400 miliardi negli ultimi anni - si veda la Tabella 9) e, nei limiti consentiti dalla normativa comunitaria, attraverso lo strumento della regolazione (ad esempio, la ripartizione di traffico all'interno del sistema aeroportuale milanese).

Ad essa si aggiungono le previsioni (di cui al Regolamento approvato con Decreto ministeriale n. 521/97) che i gestori aeroportuali assumano la figura di società di capitali e che ad essi sia affidata la "gestione totale" degli aeroporti. Entrambe le previsioni mirano ad assicurare una gestione efficiente e fonti finanziarie autonome per gli investimenti.

Recenti sviluppi del traffico aereo hanno mostrato una consistente crescita di volumi da parte di aeroporti "regionali", come mostra la Tabella 7. La crescita di traffico degli aeroporti regionali è stata promossa in misura considerevole dal moltiplicarsi dei collegamenti e delle frequenze infraeuropei, sulla spinta della tendenza all'aumento del trasporto passeggeri point-to-point fra le principali città europee (già rilevata nella sezione 2)) e all'alimentazione degli hub europei.

Questo fenomeno nuovo non mette in discussione la centralità degli hub, ma apre interessanti prospettive. Corrisponde infatti all'interesse del Paese assecondare la crescita dei traffici point-to-point domestici e infraeuropei, sviluppare le potenzialità di cattura di traffico turistico e favorire le condizioni per invertire le fughe di traffico verso hub europei.

Tabella 9 - finanziamenti pubblici per opere aeroportuali (in corso di completamento, di esecuzione o di avvio)

AeroportoMiliardi di lire
Alghero40,0
Albenga5,0
Ancona52,0
Bari173,0
Bologna63,0
Brindisi14,0
Cagliari115,0
Capua7,0
Catania175,0
Cuneo7,0
Ferrara17,0
Firenze14,0
Foggia11,0
Genova49,0
Grosseto2,0
Grottaglie3,0
Grumento38,0
Lamezia T.24,0
Milano-Malpensa980,0
Napoli14,0
Olbia45,6
Palermo15,0
Perugia7,0
Pisa42,0
Reggio Emilia7,0
Roma-Fiumicino1.390,0
Siena 8,0
Torino17,0
Trieste3,0
Venezia55,0
Verona28,0
totale3.420,6

di cui: Del. CIPE 29.8.97: 115; LL. 135/95-194/98 (D.M. 68T/99): 832, LL. 449/85-67/88: 2.300; FERS (1994-99): 173,6


2.- Lo scenario assunto dalle linee politiche che seguono è una consistente crescita di traffico aereo sugli aeroporti italiani, in parte dovuta alle tendenze naturali del mercato, in parte come effetto delle politiche di seguito illustrate. Gli obiettivi di espansione dovranno perseguire la doppia via:

  • della creazione di traffico, facendo emergere e soddisfacendo il potenziale di domanda nazionale oggi non ancora espresso, quantificato nella sezione 2 in circa 20 milioni di passeggeri/anno, e sviluppando le opportunità di attrazione di traffico turistico internazionale, che va promosso in modo più attivo di quanto avvenuto finora;

  • della cattura di traffico (specie di lungo raggio), sia passeggeri che merci, che oggi si incanala verso hub comunitari.

Lo sviluppo aeroportuale deve avvenire in una logica di "messa a sistema" degli aeroporti, di formazione di una rete, all'interno della quale ciascuna struttura possa valorizzare le proprie vocazioni, secondo rapporti di complementarità con le altre. Solo in questo contesto sarà possibile perseguire gli obiettivi menzionati sopra - di creazione e di "riappropriazione" di traffico, e di equilibrio territoriale dell'offerta - evitando che la competizione fra gli aeroporti e fra le istanze locali (che pure va promossa) si traduca in una mera redistribuzione di traffico all'interno del territorio nazionale e, in definitiva, in una perdita per l'intero sistema.

La pianificazione deve dunque rispondere a un insieme di obiettivi complessi, rispetto ai quali la crescita complessiva del traffico rappresenta insieme la condizione e l'effetto:

  1. il potenziamento della capacità di generare traffico da parte degli hub, e

  2. al tempo stesso, la promozione di un equilibrio sul territorio, vale a dire, generare offerta di servizi là dove vi è domanda, ovvero avvicinare la domanda ai centri aeroportuali mediante un adeguato sistema di infrastrutture di accesso; questo obiettivo non è a "somma zero", non comporta il perseguimento di una mera redistribuzione di traffico fra gli aeroporti, bensì anche (i) la creazione di nuovo traffico, nella misura in cui esiste una domanda latente di trasporto aereo oggi insoddisfatta, e (ii) la riduzione delle "fughe" di traffico verso aeroporti di altri Paesi, che oggi hanno origine soprattutto dagli aeroporti regionali.

  3. qualità dei servizi;

  4. coesione territoriale;

  5. sostenibilità ambientale;

  6. sicurezza del trasporto;

  7. sviluppo del territorio, massimizzando il moltiplicatore delle attività industriali e di produzione di servizi che gli insediamenti aeroportuali possono direttamente o indirettamente promuovere; lo sviluppo aeroportuale (in particolare degli aeroporti regionali) va visto anche nell'ottica della crescita del turismo, attraverso una più attiva analisi della potenziale domanda nel settore, che dovrà essere condotta d'intesa con il Ministero competente; un'adeguata disponibilità di strutture aeroportuali, di collegamenti diretti con i paesi di origine e di collegamenti centro-periferia (vale a dire, hub-aeroporti regionali), così come l'offerta di servizi intermodali, possono rappresentare un fattore importante di crescita di questa risorsa.

A questo fine essa dovrà promuovere:

  1. l'ottimizzazione delle economie di scala e lo sviluppo delle complementarità funzionali e delle sinergie fra aeroporti;

  2. qualora opportuno, la specializzazione per tipologia di trasporto;

  3. lo sviluppo della logistica e dell'intermodalità, così come delle infrastrutture di accesso.

Va aggiunto inoltre che:

  1. la consapevolezza che le attività aeroportuali generano talora diseconomie esterne anche rilevanti, specie di carattere ambientale, dovrà condurre ad elaborare equilibrati criteri di indennizzo per i soggetti danneggiati, qualora l'eliminazione del danno ambientale si rivelasse non perseguibile o non conveniente sotto il profilo dell'interesse generale;

  2. al tempo stesso, gli Enti territoriali interessati dovranno impegnarsi ad imporre il più assoluto rispetto della normativa in tema di vincoli urbanistici per gli insediamenti adiacenti ai sedimi aeroportuali.

Il processo descritto ha per riferimento uno scenario di medio-lungo termine e richiederà il concorso di un insieme di soggetti: dalle Amministrazioni competenti agli Enti territoriali interessati, agli operatori, alle associazioni rappresentative degli utenti.

3.- In termini di equilibrio territoriale dell'offerta rispetto alla domanda:

  1. Vanno garantite le condizioni di funzionalità del sistema, e dunque di sostenibilità economica degli aeroporti e dei diversi soggetti che vi operano; dal momento che efficienza, competitività e sostenibilità sono anche funzione delle dimensioni del traffico, va promosso un coerente sviluppo della capacità aeroportuale.

  2. Una volta raggiunte le dimensioni necessarie ad assicurare la condizione sopra indicata, va data priorità all'obiettivo di decentramento del traffico, allo scopo di portare - sempre con il vincolo dell'efficienza e nei limiti del ragionevole - l'offerta là dove nasce la domanda di trasporto o dove maggiori sono le prospettive di espansione. Va aggiunto che il decongestionamento in sé degli aeroporti rappresenta un ulteriore beneficio, in termini di qualità dei servizi, per gli utenti18.

Questo approccio è in coerenza con lo sforzo che lo Stato italiano sta effettuando per "mettere a regime" Malpensa 2000 e per promuovere una nuova crescita di collegamenti su Fiumicino, ridottisi a seguito dell'apertura dello scalo milanese. L'orientamento è che una volta saturata la capacità programmata dei due hub, sulla base degli investimenti realizzati e di quelli previsti, lo sviluppo del sistema aeroportuale italiano debba indirizzarsi verso strutture decentrate.

I futuri vincoli di capacità dei grandi aeroporti hubs, dunque, offrono ulteriori opportunità di sviluppo per gli aeroporti minori, non più solo aeroporti feeders ma anche valvola di scarico degli eccessi di domanda sugli aeroporti maggiori per collegamenti point-to-point di breve/medio raggio, con effetti positivi sull'entrata di nuovi vettori. Questa dinamica, peraltro, è oggi in corso, come mostra il consistente aumento di traffico point-to-point su alcuni aeroporti regionali: si tratta dunque di assecondarla, evitando che sia soffocata dalle tendenze centripete dei grandi aeroporti. In prospettiva il potenziamento degli aeroporti regionali potrà estendersi, ove esistano adeguate prospettive di traffico, ai collegamenti a lungo raggio, anche con passeggeri in transito: questo passaggio, che già gli accordi di open skies con gli Stati Uniti rendono possibile, richiederà una modifica del regime degli accordi di traffico con i paesi terzi che, pur con la necessaria gradualità, va messa in cantiere.

4.- E' evidente da quanto detto che la pianificazione del sistema aeroportuale nazionale ha portata più generale per l'impatto che esercita sulle direttrici e sui flussi di traffico. L'importanza della posta richiede una concentrazione degli sforzi su obiettivi limitati, avvalendosi degli strumenti concessori, regolatori e finanziari disponibili, che dovrà puntare sulla "messa a sistema" degli aeroporti considerati prioritari, in fase di individuazione nei lavori per il PGT.

Prima di delineare una possibile configurazione del sistema aeroportuale italiano vanno anticipate alcune considerazioni.

  1. L'efficienza del sistema aeroportuale del Paese richiede (i) una più incisiva demarcazione dell'utilizzazione dei singoli punti a fini civili o a fini militari; d'intesa con il Ministero della Difesa sarà opportuno pervenire - seppure con gradualità - ad una più netta finalizzazione degli aeroporti; (ii) il rigoroso rispetto dei vincoli urbanistici in prossimità dei sedimi aeroportuali.

  2. La creazione di un sistema o di sub-sistemi può essere realizzata in vario modo e con differente pregnanza: attraverso partecipazioni azionarie o accordi commerciali; ovvero, indirettamente, attraverso l'"assegnazione" da parte dello Stato di diversi ruoli; in altre parole, può avvenire "dall'alto" o per iniziativa spontanea degli operatori, o per le due vie insieme. Va precisato che lo Stato non può "assegnare", in modo diretto, ruoli, ma può indirettamente favorire "vocazioni" attraverso un insieme di strumenti di cui si dirà poi.

  3. La condizione affinché due o più aeroporti creino spontaneamente un sistema, almeno sul piano operativo, è che la complementarità faccia premio sulla competizione, ciò che può verificarsi in modo stabile se quest'ultima non ha carattere strutturale.

  4. Lo Stato italiano, con le motivazioni già indicate, ha puntato su un "sistema" aeroportuale imperniato sui due hub di Malpensa e di Fiumicino.

  5. Con l'avvio di Malpensa 2000 sono sorte violente polemiche in ordine al drenaggio di traffico da Fiumicino che il nuovo hub ha determinato, e dunque sul conflitto che oggettivamente caratterizzerebbe l'operatività dei due aeroporti. L'esistenza di conflitti di fondo va però valutata in un'ottica di più ampio respiro (quella propria del processo pianificatorio). A questo riguardo è necessario considerare che l'Italia sconta una forte concentrazione dell'offerta di trasporto in Alitalia; al tempo stesso questo stato di cose tende a perpetuarsi sui segmenti più ricchi del traffico, poiché il regime di riserva dei collegamenti intercontinentali rappresenta un fattore che contribuisce ad ostacolare la crescita di realtà concorrenti. Tuttavia, nel tempo, l'aumento dei volumi di traffico a fronte dei limiti di crescita della capacità aeroportuale, e l'allargamento del numero dei vettori designati per collegamenti extra-SEE (fino all'eventuale estensione ad altri paesi del regime di open sky, che il Ministero potrà esplorare), potranno stemperare il conflitto o addirittura determinare condizioni di complementarità.

    In altre parole, il Governo ritiene che, sebbene la vicinanza geografica, unitamente a fattori di natura contingente, rendano le due realtà aeroportuali oggi in conflitto (ciò che è da considerarsi positivo se il conflitto genererà comportamenti concorrenziali virtuosi), con l'allargamento del mercato e la liberalizzazione dei collegamenti a lungo raggio si potrà determinare un positivo equilibrio fra i due hub.


5.- Sulla base delle considerazioni precedenti, è possibile disegnare uno sviluppo coordinato del "sistema aeroportuale italiano" fondato sulle linee che seguono. Va da sè che quanto segue rappresenta una prima riflessione che il Governo sottoporrà alle osservazioni dei soggetti direttamente interessati e alle valutazioni delle istituzioni competenti (Parlamento, Autorità garante della concorrenza e del mercato, UE, Enti locali):

  1. Indipendenza, almeno in una prima fase, dei due hub di Malpensa e di Fiumicino.

  2. Formazione di sottosistemi aeroportuali "concentrici", attraverso:

    1. la promozione di sistemi aeroportuali regionali o attinenti lo stesso bacino di traffico, all'interno dei quali ciascuno aeroporto veda valorizzata una propria vocazione (passeggeri di linea - eventualmente distinti fra breve/medio e lungo raggio - charter, merci);

    2. l'attivazione di due sistemi geograficamente più vasti, che comprenderebbero quelli di cui al punto precedente, ciascuno dei quali potrebbe "ruotare" intorno a uno dei due hub.

Il disegno non pretende di essere onnicomprensivo né vuole possedere connotati deterministici, ma includere gli aeroporti con maggior traffico di linea; potranno essere poi questi ultimi a trovare soluzioni di raccordo con quelli minori.

L'obiettivo dei sistemi regionali dovrebbe essere di valorizzare le specializzazioni (linea, charter, cargo, courier, posta), e per questa via sfruttare al tempo stesso le economie di scala derivanti dalla focalizzazione su un determinato segmento di traffico e le sinergie derivanti dall'operare in un sistema; ovviamente, laddove le esigenze di traffico rispetto alla capacità lo richiedessero, il sistema potrebbe consentire il decentramento anche della medesima tipologia di traffico. Va da sé che ciascun sistema richiederebbe un'adeguata rete di infrastrutture di collegamento fra i rispettivi "sotto-bacini" di traffico.

L'obiettivo dei secondi sarebbe invece quello di una coordinata distribuzione del traffico che tenga conto, da un lato, dell'origine della domanda e, dall'altro, delle migliori localizzazioni per potenziare l'offerta, sia nell'interesse degli utenti che con l'intento di limitare le "vie di fuga" di traffico verso hub di altri paesi; complementare sarebbe l'obiettivo (comune anche ai sistemi regionali) di potenziare le sinergie fra i diversi impianti. In questo quadro, gli aeroporti regionali non svolgerebbero più il solo ruolo di feeders degli hub, ma svilupperebbero un proprio autonomo traffico, nazionale e internazionale.

Va aggiunto che una più equilibrata distribuzione territoriale del traffico aereo - anche dei segmenti più ricchi di esso - potrà stimolare una più uniforme crescita di attività economiche, dirette e indotte, e di occupazione. In questo contesto, avrebbero valenza positiva per lo sviluppo del Mezzogiorno relazioni organiche fra gli aeroporti meridionali e altri aeroporti del Paese, e in primo luogo il sistema aeroportuale romano, configurandosi i primi non come meri tributari di traffico ma come partners di un sistema di equilibrata ripartizione dei benefici. Anche lo sviluppo di alcuni aeroporti in chiave turistica, di cui si è detto prima, può rappresentare un'impostante opportunità per il Mezzogiorno.

6.- La privatizzazione delle gestioni aeroportuali è oggi in agenda nel nostro Paese, ed è auspicabile che il processo, superati i tentennamenti che ancor oggi segnano la scena, prenda rapidamente vigore. Oltre a stimolare una maggior efficienza, le privatizzazioni possono rappresentare un'occasione importante per realizzare il disegno delineato sopra (e più in generale per promuovere sinergie e la diffusione di modelli gestionali virtuosi), ma possono anche condurre in direzione opposta. Le spinte accentratrici dei grandi aeroporti sarebbero prevedibilmente destinate a moltiplicarsi qualora questi divenissero azionisti degli aeroporti regionali. Al contrario, l'ingresso di un insieme di aeroporti di ciascun sistema nel capitale dell'aeroporto hub potrebbe determinare quel bilanciamento fra opposte forze necessario per uno sviluppo equilibrato di tutte le componenti del sistema.

Il Governo non dispone delle leve necessarie per intervenire direttamente sugli assetti societari delle gestioni aeroportuali o per stimolare partnership fra di esse, ma può utilizzare altri strumenti per promuovere - almeno - un quadro di condizioni e di complementarità che configurino un sistema di fatto. L'intervento dovrà ispirarsi ai seguenti criteri: promozione di capacità aeroportuali adeguate agli obiettivi menzionati, decentramento del traffico verso le aree di origine, valorizzazione delle vocazioni. A questo scopo andranno diretti i seguenti strumenti:

  1. In primo luogo lo strumento concessorio e i contratti di programma previsti dal Regolamento 521/1997.

  2. La leva finanziaria. Come si è ricordato, lo Stato italiano, negli ultimi anni, ha reso disponibili oltre 3.400 miliardi per la costruzione di infrastrutture aeroportuali, sulla base di una logica che - se si eccettuano gli investimenti sugli hub - per il resto non corrispondeva ad una compiuta architettura di sistema. Il Governo, sulla base dei criteri che verranno indicati dal PGT, allocherà le eventuali ulteriori risorse che si rendessero necessarie e disponibili, in coerenza con il disegno descritto e tenendo conto che - sulla base dei finanziamenti già erogati o assegnati, dei volumi di traffico che, per la maggioranza degli aeroporti, rendono gli investimenti sostenibili, e della riforma diritti aeroportuali (di cui alla sezione 4.3) - in linea di principio i gestori aeroportuali debbono potersi autofinanziare. Va ricordato tuttavia che il Governo ha presentato in sede comunitaria, a valere sul programma QCS 2000-2006, richieste di finanziamenti per infrastrutture aeroportuali meridionali tali da attivare risorse dell'ordine di 1.500 miliardi.

  3. Lo Stato, piuttosto, potrà contribuire allo sviluppo aeroportuale attraverso la costruzione delle infrastrutture di accesso, autostradali e, ove ricorrano le condizioni, ferroviarie. Anche la politica delle infrastrutture terrestri dovrà essere dunque finalizzata agli obiettivi enunciati: collegamenti fra le città e gli aeroporti appartenenti ad uno stesso bacino di traffico, collegamenti di accesso agli aeroporti dimensionati sugli obiettivi di capacità assegnati ad essi dal PGT, ecc. Andrà incentivata al riguardo la partecipazione di capitali privati agli investimenti e alla gestione, in primo luogo quella degli stessi gestori aeroportuali.

  4. Il trasporto di merci risponde a logiche diverse e più complesse di quelle proprie del trasporto passeggeri. Al tempo stesso, come si è ricordato nella sezione A), il trasporto merci per via aerea è destinato a crescere, nei paesi avanzati, in misura maggiore di quello passeggeri, purché essi si dotino delle strutture, dei supporti logistici, dell'organizzazione e del coordinamento necessari. Anche attraverso la politica degli interporti, delle piattaforme logistiche e, ove opportuno, la costruzione di raccordi ferroviarie di accesso ai terminali cargo, così come attraverso lo sveltimento delle procedure amministrative e un migliore coordinamento fra i soggetti, il Governo si adopererà per promuovere il rilancio del settore (su questo si veda il successivo punto 9). Qualora si rivelasse opportuno, potrà essere incentivata la specializzazione degli aeroporti.

  5. Come si dirà poi, la legge 662/96 e la Delibera del CIPE del 24 aprile 1996 rendono i diritti aeroportuali uno strumento flessibile da caso a caso. Si potrebbe addirittura prefigurare (sentita l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e, ove ne ricorrano le condizioni, l'UE) che, a seconda dei casi, i diritti siano temporaneamente applicati in misura ridotta in funzione di determinate tipologie di traffico e del decentramento aeroportuale, con corrispondente compensazione con sgravi dei canoni o con altri interventi di sostegno.

7.- Come si è indicato in premessa, la complessità del mondo del trasporto aereo richiede che lo Stato attivi una pluralità di leve per agevolarne lo sviluppo: alla pianificazione, alla liberalizzazione e alla regolazione va aggiunto, come necessario complemento, il coordinamento fra i numerosi soggetti interessati e lo snellimento delle procedure amministrative. In primo luogo, quelli interni al settore (gestori, vettori, handlers, Guardia di Finanza, Polizia di Stato, VV.FF., servizi sanitari, ENAV, ecc.) dalla cui capacità di interagire in modo rapido e organizzato dipende in buona misura la funzionalità dei servizi. Ma anche quelli esterni, posto che il settore è parte di una rete di cui ogni tassello (ferrovie, Anas, autostrade) condiziona l'efficienza del sistema, e la cui dinamica espansiva lo pone continuamente a confrontarsi con il territorio (si pensi alla lentezza delle procedure autorizzative per nuove infrastrutture e insediamenti, ai delicati problemi che sorgono dalle emissioni sonore, ecc.). Una parte significativa di responsabilità del ritardo del settore e della sua scarsa competitività scaturisce propria dalla mancanza di coordinamento fra i soggetti a vario titolo coinvolti e dalla complessità delle procedure. Di conseguenza, il Ministero, d'intesa con le istituzioni competenti, promuoverà un'iniziativa diretta a sveltire le procedure e ad assicurare un più incisivo coordinamento fra gli operatori e le istituzioni.

8.- Il Ministero attiverà inoltre una serie di iniziative dirette a promuovere la formazione di personale specializzato, il riconoscimento delle qualifiche, lo snellimento delle procedure di approvazione e collaudo di nuovi materiali. In particolare, il settore del trasporto aereo richiede una crescente offerta di competenze nuove e continuamente aggiornate, offerta oggi carente in Italia. La formazione di piloti e di personale tecnico, ad esempio, costituisce un processo lungo e costoso, spesso al di sopra delle possibilità degli aspiranti; non a caso uno dei principali "bacini" cui attingono le compagnie aeree è il personale dell'Aeronautica militare. Il Ministero pertanto, in raccordo con l'Aeronautica militare, con i Centri di formazione attualmente esistenti e con gli operatori interessati, promuoverà un'iniziativa diretta a valutare la possibilità di potenziare la capacità formativa del Paese in qu