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21 ottobre 2020 Il quotidiano on-line per gli operatori e gli utenti del trasporto 01:07 GMT+2




1. CONTENUTI E OBIETTIVI

Questo lavoro si colloca nell'ambito della tematica delle procedure di valutazione applicate alle politiche di sviluppo regionale e locale. La "politica di sviluppo" oggetto di questo approfondimento è l'innovazione del modello di gestione dei porti, con particolare riferimento al porto di Genova. Le tecniche di valutazione (ex ante, monitoraggio, ex post) vengono quindi applicate, in questo caso, ad una (nuova) procedura amministrativa, piuttosto che ad una politica di spesa.

L'aspetto fondamentale dell'innovazione organizzativa in questione è il passaggio da un assetto gestionale totalmente pubblico, in cui l'ente portuale, direttamente o attraverso società controllate, produce direttamente il servizio portuale, ad uno essenzialmente privato, in cui l'ente portuale si limita ai compiti di programmazione, coordinamento e controllo, assegnando i terminali portuali in concessione ad operatori privati, contro il pagamento di un canone.

Questa "rivoluzione" dell'assetto gestionale dei porti è recepita dalla legge 84/1994 (Riordino della legislazione in materia portuale), la quale vieta espressamente all'ente pubblico, divenuto Autorità Portuale, di esercitare la gestione delle operazioni portuali e di ogni altra attività strettamente connessa (per una disamina dettagliata si veda Marchese, 1996, Musso, 1996).

Il porto di Genova ha in parte anticipato la riforma, utilizzando alcune norme del Codice della Navigazione (art. 36 e segg.), nonché norme relative all'istituto concessorio già contenute nella legge istitutiva dei consorzi portuali (l. n.50/1903, art.22) e successive modificazioni (soprattutto R.D. 801/1936 in tema di concessione di aree demaniali), ma mai applicate precedentemente. Questa circostanza evidenzia come l'innovazione di cui si parla sia stata fortemente voluta dal "sistema produttivo" del porto e/o ad esso collegato, al fine di aumentare l'efficacia e l'efficienza del nodo portuale. Essa, d'altra parte, risponde ad un orientamento comunitario tendente ad introdurre principi privatistici e di concorrenza anche nel comparto dei trasporti e dei porti.

Ancorché non finalizzate a controllare l'efficacia/efficienza di una spesa, le tecniche valutative sono, anche nel caso oggetto di studio, di importanza fondamentale, per i seguenti obiettivi:

stabilire criteri per la scelta dell'operatore cui affidare un terminal in concessione (valutazioni ex ante);

controllare che l'operatore terminalista rispetti gli impegni presi al momento dell'aggiudicazione del terminal, ai fini delle eventuali sanzioni conseguenti, cioè la sospensione o la revoca della concessione (monitoraggio);

assegnare il terminal alla scadenza della concessione, rinnovando la concessione allo stesso terminalista o assegnandola ad altro operatore (valutazioni ex post);

fornire indicazioni di redditività utilizzabili per la fissazione dei canoni-base per la concessione.

Ne consegue che, pur non trattandosi di una politica basata su finanziamenti UE e neppure su politiche di spesa, la domanda di valutazione è particolarmente rilevante. L'esigenza di stabilire criteri trasparenti e, quanto più possibile, oggettivi e predeterminati, per le scelte pubbliche in materia di concessioni dei terminali portuali (essenzialmente: fissazione dei canoni, scelta del terminalista, controllo dei risultati) si collega a diverse finalità di ordine generale, rilevanti sia per i soggetti pubblici che per i soggetti privati:

(finalità pubblica) valorizzazione del demanio marittimo, sia direttamente, attraverso le entrate costituite dai canoni, sia indirettamente, attraverso l'occupazione e la ricchezza indotte dalle attività portuali;

(finalità pubblica) obbligo di pareggio del bilancio per l'autorità portuale, pena la decadenza dalla carica del presidente e del segretario generale dell'autorità portuale;

(finalità privata) esigenza di redditività delle operazioni portuali, non più sovvenzionate dallo stato, come accadeva nel precedente assetto.

L'obiettivo del lavoro è dunque di:

valutare l'esigenza di tecniche di valutazione per le procedure oggetto di studio;

analizzare l'attuale situazione delle tecniche di valutazione (eventualmente) applicate, e valutarne l'adeguatezza;

fornire indicazioni sulle possibili tecniche applicabili in relazione alle esigenze.

A tali scopi la ricerca è stata riferita alla situazione esistente nel porto di Genova, sia perché esso rappresenta il caso più completo e complesso, nell'ambito dei porti italiani, di evoluzione del quadro gestionale verso un assetto privatistico e di mercato, come stabilito dalla menzionata riforma portuale; sia perché esso, come si è detto, ha in qualche misura anticipato la riforma stessa, venendo incontro a specifiche e crescenti esigenze dell'utenza portuale, dettate dalle nuove caratteristiche del trasporto marittimo e del mercato internazionale dei servizi portuali.

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